Ausschreibungsverfahren bei öffentlichen Beschaffungen : Theorie und Praxis im Kanton Basel-Stadt

Der Beschaffungsstelle stehen zwei grunds¨atzliche Ziele zur Verf¨ugung: Sie kann einerseits
versuchen, ihre Kosten m¨oglichst tief zu halten, oder andererseits nach einem Verfahren
suchen, welches eine gesellschaftlich effiziente Allokation impliziert. Es liegt nicht im Rahmen
dieser Arbeit zu diskutieren, welches dieser Ziele Priorit¨at erhalten sollte. Solange eine
Massnahme beide Ziele in gleicher Richtung beeinflusst, ist die Bewertung klar. Bei kontr¨arer
Beeinflussung kann der Leser selber entscheiden, welches Ziel er f¨ur wichtiger h¨alt. In dieser
Arbeit wird darzustellen versucht, wie ein Verfahren beide Ziele beeinflusst. Es wird f¨ur die
Analyse meistens das “symmetrische, unabh¨angige, private Werte” Modell verwendet und es
wird durchwegs vereinfachend davon ausgegangen, dass die Wirtschaftsakteure risiko-neutral
sind.
Wir erkennen in dem in der Praxis angewendete Verfahren eine “Erstpreisausschreibung”
ohne Teilnahmegeb¨uhr und ohne H¨ochstpreis. Dieses Verfahren wird zun¨achst analysiert.
Wir leiten das bekannte Resultat der “Kosten¨aquivalenz” her. Es besagt, dass eine grosse
Familie von Verfahren, darunter auch die “Erstpreisausschreibung”, dieselben erwarteten
Kosten impliziert.
Die hergeleiteten Gebotsfunktionen machen aus ¨okonomischer Sicht Sinn. Sie sind steigend
in den Kosten und fallend in der Anzahl der Bieter. Dieser Zusammenhang zwischen den
Geboten und der Anzahl Bieter ist eine M¨oglichkeit, den Einfluss eines h¨oheren Wettbewerbs
darzustellen. Es folgt als einfache Implikation hieraus, dass die erwarteten Kosten der
Beschaffungsstelle mit einer steigenden Anzahl Bieter sinken.
Die “Erstpreisausschreibung” schneidet gut ab, wenn wir das Ziel einer gesellschaftlich effizienten
Allokation verfolgen. Sie ist nur dann ineffizient, wenn der Wert, den der Auftrag
f¨ur die Bev¨olkerung hat, geringer als die h¨ochstm¨oglichen Kosten der Firmen ist. In diesem
Fall kann es geschehen, dass die Beschaffungsstelle f¨ur den Auftrag mehr zu zahlen h¨atte
als es ihr wert ist. Dieser Umstand kann jedoch einfach behoben werden, indem wir einen
H¨ochstpreis auf der H¨ohe desWertes, den der Auftrag f¨ur die Bev¨olkerung hat, setzen. Dieses
modifizierte Verfahren ist dann effizient und kosteng¨unstiger als die Erstpreisausschreibung
ohne H¨ochstpreis.
Es gibt allerdings kosteng¨unstigere Verfahren. Ein solches ist z.B. eine Erstpreisausschreibung
mit einem geeigneten H¨ochstpreis, der geringer ist als der eben beschriebene. Ein anderes
Beispiel w¨are eine Erstpreisausschreibung mit einer geeignet hohen Teilnahmegeb¨uhr, welche
die Bieter der Beschaffungsstelle zu zahlen h¨atten. Alle diese kosteng¨unstigsten Verfahren
haben jedoch gemeinsam, dass sie ineffizient sind. Es kann insbesondere geschehen, dass ein Auftrag nicht vergeben wird, obwohl es Firmen gibt, deren Kosten unter der Zahlungsbereitschaft
der Beschaffungsstelle liegen. Die geringeren erwarteten Kosten werden somit durch
Ineffizienzen erkauft.
Im Vergleich zu einer Verhandlung hat eine Erstpreisausschreibung grosse Vorteile. Sie
ber¨ucksichtigt mehr Bieter und impliziert durch den h¨oheren Wettbewerb geringere Kosten.
Bei einer Ber¨ucksichtigung von Transaktionskosten, wie z.B. die Kosten zur Durchf¨uhrung
einer ¨offentlichen Ausschreibung, kann es aber durchaus sein, dass eine Verhandlung kosteng
¨unstiger ist. Solche Transaktionskosten werden in der Arbeit verwendet, um in einem
einfachen Modell zu untersuchen, bei welchem erwarteten Auftragswert eine Verhandlung
kosteng¨unstiger und ab welchem Schwellenwert die Ausschreibung zu bevorzugen ist. Dieses
Modell gibt eine einfache Erkl¨arung auf die Frage, warum die beobachteten Schwellenwerte,
ab welchen eine ¨offentliche Ausschreibung durchgef¨uhrt werden muss, sinnvoll sind. Es
gibt auch Aufschluss dar¨uber, worauf bei der Festlegung der Schwellenwerte geachtet werden
sollte.
Eine Liberalisierung des Submissionswesens hat zwei wesentliche Konsequenzen. Zum einen
gibt es eine h¨ohere Anzahl Bieter, zum anderen kann es geschehen, dass eine ausw¨artige
Firma den Auftrag erh¨alt. Der erste Effekt hat eine klare positive Wirkung: Die erwarteten
Kosten der Beschaffungsstelle werden geringer und die gesellschaftliche Wohlfahrt wird
h¨oher. Der zweite Effekt hat jedoch auch einen negativen Einfluss auf die “regionale” Wohlfahrt.
Gerade wenn eine ausw¨artige Firma den Auftrag erh¨alt, entgeht den einheimischen
Firmen ein Gewinn. Es wird gezeigt, dass der erste Effekt gegen¨uber dem zweiten ¨uberwiegt,
so dass selbst die “regionale” Wohlfahrt bei einer Liberalisierung h¨oher liegt als beim
Protektionismus.
Die Liberalisierungsvorteile k¨onnen durch Transaktionskosten ver¨andert werden. In dieser
Arbeit werden zwei Arten von Transaktionskosten untersucht. Einerseits wird gezeigt, dass
wenn die Beschaffungsstelle ¨Uberpr¨ufungskosten f¨ur jeden einzelnen Bieter aufzuwenden hat,
eine uneingeschr¨ankte Erh¨ohung der Bieteranzahl nicht w¨unschenswert ist. Mit steigender
Anzahl Bieter wird der Wettbewerbsvorteil immer geringer. Da die ¨Uberpr¨ufungskosten je
Firma gleich bleiben, gibt es einen Schwellenwert, ab welchem der zus¨atzliche Nutzen eines
h¨oheren Wettbewerbs die zus¨atzlichen Kosten nicht mehr aufwiegt. Somit kann es sein,
dass bei einer Liberalisierung die kritische Anzahl Bieter ¨uberschritten wird. Auch k¨onnen
sich Teilnahmekosten bei den Bietern unvorteilhaft auswirken. Wenn die Firmen bei ihrer
Gebotsabgabe Kosten aufzuwenden haben, werden sie vorerst kl¨aren m¨ussen, ob sich eine
Teilnahme an der Ausschreibung ¨uberhaupt lohnt. Es werden nur diejenigen Unternehmen
teilnehmen, welche den Auftrag kosteng¨unstig erf¨ullen k¨onnen. Je h¨oher die Anzahl potentieller Bieter ist, desto geringer wird der Schwellenwert, unter welchem sich eine Teilnahme am
Ausschreibungsverfahren lohnt. Dies hat auch einen negativen Einfluss auf die erwarteten
Kosten der Beschaffungsstelle. Es kann geschehen, dass alle Unternehmen zu hohe Kosten
haben und keine an der Ausschreibung teilnimmt. Anhand von Beispielen wird gezeigt, dass
es tats¨achlich m¨oglich ist, dass die erwarteten Kosten der Beschaffungsstelle mit einer steigenden
Anzahl Bieter steigen.
In einem weiteren Schritt besch¨aftigt sich diese Arbeit mit der Fragestellung, ob eine simultane
Ausschreibung von mehreren Auftr¨agen sinnvoll ist. Hier spielt die Tatsache, dass die
Firmen eine beschr¨ankte Kapazit¨at haben, eine wichtige Rolle. Bei einer simultanen Ausschreibung
muss sich eine Firma, welche nur die Kapazit¨at zur Durchf¨uhrung eines einzigen
Auftrags hat, f¨ur das Bieten auf eines der Auftr¨age beschr¨anken. Dies impliziert, dass bei
jedem Auftrag eine geringere Anzahl Bieter teilnimmt. Andererseits werden sich die Firmen
gerade f¨ur denjenigen Auftrag entscheiden, der f¨ur sie kosteng¨unstiger ausf¨allt. Dies
bedeutet auch, dass die erwarteten Kosten der Konkurrenten tief sind, was einen den Wettbewerb
erh¨ohenden Einfluss hat. Als Alternative zur simultanen Ausschreibung untersuchen
wir eine sequentielle Ausschreibung. Hier bieten alle Firmen beim ersten Auftrag mit. Diejenige,
die einen Auftrag gewinnt, enth¨alt sich einer weiteren Ausschreibung. Es wird anhand
eines Beispiels deutlich gemacht, dass eine sequentielle Ausschreibung bei Vorhandensein
von beschr¨ankter Kapazit¨at geringere erwartete Kosten implizieren kann als eine simultane
Ausschreibung. Beide Verfahren sind jedoch ineffizient. Es wird gezeigt, wie mit Hilfe der
“Clarke-Groves”-Methode ein effizientes Verfahren hergeleitet werden kann.
Im letzten Kapitel untersuchen wir ein Auktions-Modell mit asymmetrischen Bietern. Wir
unterscheiden zwischen schwachen und starken Bietern. Wir k¨onnen das schon bekannte
Resultat best¨atigen, dass schwache Bieter weniger aggressiv bieten als starke. Dies hat eine
Erkl¨arung hierin, dass schwache Bieter einen starken Bieter mehr als Konkurrenten haben.
Um gegen diesen st¨arkeren Konkurrenten mithalten zu k¨onnen, sind sie gezwungen, ihre
Gebote n¨aher an ihren Wertsch¨atzungen zu plazieren. Es gelingt uns auch, die bestehende
Theorie zu den asymmetrischen Auktionen zu erweitern. Einerseits k¨onnen wir im Sinne
einer komparativen Statik zeigen, dass die Bieter umso aggressiver vorgehen, je st¨arker ihre
Konkurrenten sind. Weiter k¨onnen wir zeigen, dass auch bei asymmetrischen Teilnehmern
umso aggressiver geboten wird, je mehr Konkurrenten vorhanden sind.